于文軒：積極提升國(guó)家“雙碳”政策的法制化水平｜碳訪錄

原創(chuàng)

2022-10-05 22:39 星期三

財(cái)聯(lián)社記者張玉虹郭松嶠

氣候風(fēng)險(xiǎn)防范、能源安全保障與“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有密切的關(guān)聯(lián)性。能源政策和法律應(yīng)充分考慮應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的內(nèi)在需要，著力于推進(jìn)構(gòu)建低碳、高效的能源體系。

《安安訪談錄》是界面財(cái)聯(lián)社執(zhí)行總裁徐安安出品的一檔深度訪談?lì)悪谀俊耐顿Y角度對(duì)話1000位行業(yè)領(lǐng)軍人物，覆蓋傳媒創(chuàng)新、VC/PE、信息服務(wù)、金融科技、交易體系、戰(zhàn)略新興等方向。

政經(jīng)報(bào)道部《碳訪錄》欄目是由《安安訪談錄》出品的系列專訪。2020年9月，中國(guó)明確提出“雙碳”目標(biāo)。當(dāng)下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正在加快綠色轉(zhuǎn)型。在這一背景下，《碳訪錄》欄目對(duì)話官員、企業(yè)家、學(xué)者等多個(gè)領(lǐng)域人士，為中國(guó)“雙碳”之路建言獻(xiàn)策。

本期訪談人物：

中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長(zhǎng) 于文軒

“目前的‘雙碳’政策引導(dǎo)、地方法治探索與實(shí)踐正在積極推進(jìn)，國(guó)家層面‘雙碳’政策的法制化水平有提升的空間?！?/p>

▍個(gè)人介紹

教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)政法大學(xué)錢端升講座教授，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長(zhǎng)、環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)，兼任中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)境法學(xué)分會(huì)委員會(huì)常務(wù)委員，北京市生態(tài)法治研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，主要研究領(lǐng)域?yàn)榄h(huán)境資源法和能源法。主持生態(tài)環(huán)境法治領(lǐng)域的國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目等50余項(xiàng)課題研究，獨(dú)著論著5部，發(fā)表學(xué)術(shù)論文150余篇，入選教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”，博士學(xué)位論文被評(píng)為“2009年全國(guó)優(yōu)秀博士學(xué)位論文”。他參與研究、制定或修改我國(guó)主要生態(tài)環(huán)境立法，身體力行推動(dòng)國(guó)家生態(tài)環(huán)境和能源法治建設(shè)。

▍第一標(biāo)簽

專注生態(tài)環(huán)境法治的研究者和推動(dòng)者

▍公司簡(jiǎn)介

中國(guó)政法大學(xué)是一所以法學(xué)學(xué)科為特色和優(yōu)勢(shì)，兼有政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、文學(xué)、歷史學(xué)、哲學(xué)、教育學(xué)、理學(xué)、工學(xué)等學(xué)科的“211工程”重點(diǎn)建設(shè)大學(xué)，“‘985工程’優(yōu)勢(shì)學(xué)科創(chuàng)新平臺(tái)”“2011計(jì)劃”和“111計(jì)劃”（高校學(xué)科創(chuàng)新引智計(jì)劃）重點(diǎn)建設(shè)高校，國(guó)家“雙一流”建設(shè)高校，正致力于建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科。學(xué)校被譽(yù)為“中國(guó)人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)重鎮(zhèn)”、“中國(guó)法學(xué)教育的最高學(xué)府”，是全國(guó)人大法工委唯一的高?！傲⒎?lián)系點(diǎn)”，參與了自建校以來(lái)幾乎國(guó)家的所有立法活動(dòng)。第四輪學(xué)科評(píng)估中，學(xué)校9個(gè)一級(jí)學(xué)科參評(píng)并全部上榜，其中法學(xué)進(jìn)入A+檔?！败浛浦袊?guó)最好學(xué)科排”中，學(xué)校法學(xué)學(xué)科連續(xù)多年蟬聯(lián)第一。

“雙碳”目標(biāo)已正式提出兩周年。對(duì)于推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策法治體系構(gòu)建情況，中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長(zhǎng)、環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)于文軒教授在接受記者專訪時(shí)表示，在政策層面，國(guó)家在科技、財(cái)稅、金融等領(lǐng)域已建立碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系；在立法層面，“雙碳”法律規(guī)范主要體現(xiàn)在一些與污染防治、生態(tài)保護(hù)、資源能源相關(guān)領(lǐng)域。他認(rèn)為，氣候風(fēng)險(xiǎn)防范、能源安全保障與“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有密切的關(guān)聯(lián)性。能源政策和法律應(yīng)充分考慮應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的內(nèi)在需要，著力于推進(jìn)構(gòu)建低碳、高效的能源體系。

01

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新近制定或者修訂的一些立法規(guī)定了“雙碳”相關(guān)內(nèi)容

財(cái)聯(lián)社：您曾在此前的一篇論文中認(rèn)為，在“雙碳”目標(biāo)方面存在法律“冷”而政策“熱”的現(xiàn)象。請(qǐng)介紹一下目前法律與政策的現(xiàn)狀？

于文軒：自“雙碳”目標(biāo)正式提出以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》以及重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)的實(shí)施方案等政策性文件，涵蓋科技、財(cái)稅、金融等領(lǐng)域，由此建立了碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系。同時(shí)，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》規(guī)定了完善能源消費(fèi)“雙控”制度、碳強(qiáng)度和總量控制制度、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力、減污降碳協(xié)同推進(jìn)等具體部署?！都涌旖ㄔO(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》也明確要求，在有效保障能源安全供應(yīng)的前提下，結(jié)合實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)任務(wù)，有序推進(jìn)全國(guó)能源市場(chǎng)建設(shè)。

目前旨在推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的國(guó)家立法主要體現(xiàn)在一些與污染防治、生態(tài)保護(hù)、資源能源相關(guān)的立法之中，特別是其中一些與減污降碳、適應(yīng)氣候變化相關(guān)的規(guī)定。另外，近年也出臺(tái)了一些旨在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，如2021年國(guó)資委印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)中央企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展做好碳達(dá)峰碳中和工作的指導(dǎo)意見》、今年財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》等?；谶@些政策和立法，我國(guó)在地方性碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的基礎(chǔ)上建立了全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，形成了核證減排量、“碳票”、碳匯生態(tài)效益、增匯的綠色產(chǎn)品和服務(wù)等碳匯生態(tài)產(chǎn)品類型，這些措施成為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要手段。

新近制定或者修訂的一些也立法明確規(guī)定了“雙碳”相關(guān)內(nèi)容，如《濕地保護(hù)法》規(guī)定增強(qiáng)濕地的碳匯功能；新修訂的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》就“碳達(dá)峰碳中和”明確作出規(guī)定。

財(cái)聯(lián)社：如何理解法律與政策的協(xié)同，在這方面存在哪些不足？

于文軒：在政策先行的路徑之下，推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)的法律與政策之間的協(xié)同主要體現(xiàn)為國(guó)家“雙碳”政策發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用，立法及其實(shí)施及時(shí)回應(yīng)，使“雙碳”政策目標(biāo)、行動(dòng)計(jì)劃得以在不同層次的法律文件中落實(shí)。同時(shí)，這種協(xié)同還體現(xiàn)在被實(shí)踐證明成熟、有效的政策及時(shí)地轉(zhuǎn)化成為法律。以碳排放權(quán)交易為例，國(guó)家發(fā)展改革委于2011年發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，在北京、天津、上海等七個(gè)省市建立碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，各地隨后相繼出臺(tái)本地區(qū)的試點(diǎn)方案進(jìn)行制度探索，并在此基礎(chǔ)上于2015年制定了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》。目前，由生態(tài)環(huán)境部起草的“碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案）”正在研究和完善之中。

總體而言，目前的“雙碳”政策引導(dǎo)、地方法治探索與實(shí)踐正在積極推進(jìn)，國(guó)家層面“雙碳”政策的法制化水平有提升的空間。

02

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落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的同時(shí)充分考慮能源安全保障的需要

財(cái)聯(lián)社：今年持續(xù)高溫導(dǎo)致限電斷電等事件多發(fā)，氣候風(fēng)險(xiǎn)與能源再次成為熱點(diǎn)話題。在應(yīng)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)與能源方面，在法律與政策的制定、實(shí)施、監(jiān)管等角度有什么建議？

于文軒：氣候風(fēng)險(xiǎn)防范、能源安全保障與“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有密切的關(guān)聯(lián)性。這種關(guān)聯(lián)性特別體現(xiàn)在與減碳相關(guān)的政策與法律之中。能源政策和法律應(yīng)充分考慮應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的內(nèi)在需要，著力于推進(jìn)構(gòu)建低碳、高效的能源體系。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2021年我國(guó)全年能源消費(fèi)總量比上年增長(zhǎng)5.2%，其中煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的56.0%，天然氣、水電、核電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電等清潔能源消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的25.5%，能源行業(yè)仍面臨著較大的減碳?jí)毫?。我?guó)《節(jié)約能源法》《可再生能源法》等為能源開源節(jié)流、減污降碳提供了法律依據(jù)和基本指引，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等與“雙碳”目標(biāo)也有較為密切的關(guān)系。但不可忽視的是，現(xiàn)有立法需要更加積極地適應(yīng)“雙碳”法治的要求，適時(shí)進(jìn)行修訂和完善，將應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的措施以法律的形式固定下來(lái)。

另一方面，氣候風(fēng)險(xiǎn)使能源體系的安全性、穩(wěn)定性面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。異常氣溫、極端天氣以及干旱對(duì)能源安全造成負(fù)面影響。為此，政策和立法應(yīng)注重特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件下傳統(tǒng)能源與可再生能源的平衡發(fā)展，退出傳統(tǒng)能源應(yīng)以新能源的安全可靠性為前提。在落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的同時(shí)，應(yīng)充分考慮能源安全保障的需要，以更為科學(xué)、穩(wěn)健的方式推進(jìn)能源體系的綠色轉(zhuǎn)型。

目前，我國(guó)正在研究制定能源基本法和應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法。在這兩部立法中，可將“雙碳”目標(biāo)相關(guān)的要求融入其中，以便為氣候風(fēng)險(xiǎn)防范、能源安全保障和“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供更有力的法律依據(jù)。

03

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推動(dòng)綠色低碳發(fā)展成為生態(tài)環(huán)境法典的重要內(nèi)容

財(cái)聯(lián)社：在環(huán)境資源法領(lǐng)域中，生態(tài)環(huán)境法典編纂是一個(gè)非常重要的議題，您能否就明確正在推進(jìn)研究制定的生態(tài)環(huán)境法典的特點(diǎn)做一下簡(jiǎn)單的介紹？

于文軒：目前，生態(tài)環(huán)境法典編纂的研究工作取得了豐富的成果，“適度法典化”的立法模式也已基本成為共識(shí)。生態(tài)環(huán)境法典中與“雙碳”目標(biāo)關(guān)聯(lián)最為密切的是有關(guān)綠色低碳發(fā)展方面的內(nèi)容，特別是與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的內(nèi)容。

個(gè)人認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境法典的“綠色低碳發(fā)展編”中關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化的內(nèi)容可以包括適應(yīng)氣候變化、減緩氣候變化、碳排放管理、消耗臭氧層物質(zhì)協(xié)同管理以及能源產(chǎn)業(yè)管理等方面。在適應(yīng)氣候變化方面，可以明確管理體制，以及戰(zhàn)略規(guī)劃、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息共享、監(jiān)測(cè)預(yù)警、災(zāi)害應(yīng)急、碳匯能力提升等措施。在減緩氣候變化方面，溫室氣體排放控制、核算報(bào)告、信息披露、核查、現(xiàn)場(chǎng)檢查等制度需要特別關(guān)注。在碳排放管理方面，一級(jí)市場(chǎng)、二級(jí)市場(chǎng)和碳排放監(jiān)管方面的內(nèi)容需要做出框架性規(guī)定。由于我國(guó)加入了《〈關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書〉基加利修正案》，要求實(shí)現(xiàn)消耗臭氧層物質(zhì)與溫室氣體協(xié)同管控，這在“綠色低碳發(fā)展編”中也應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)。在能源產(chǎn)業(yè)管理方面，新能源開發(fā)利用、發(fā)展保障、能源需求側(cè)管理、能效管理等方面的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)做出規(guī)定。

財(cái)聯(lián)社：國(guó)際上有哪些經(jīng)驗(yàn)成果值得我們借鑒學(xué)習(xí)？

于文軒：瑞典、法國(guó)、意大利等國(guó)的環(huán)境法典中對(duì)綠色低碳能源促進(jìn)機(jī)制作出了規(guī)定。《瑞典環(huán)境法典》將促進(jìn)能源再利用直接納入法典目的條款，并在“一般原則”中規(guī)定能源節(jié)約、優(yōu)先使用可再生能源?！斗▏?guó)環(huán)境法典》規(guī)定了國(guó)家的相關(guān)責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)還規(guī)定了促進(jìn)能源效率和節(jié)約能源方面的內(nèi)容?！兑獯罄h(huán)境法典》規(guī)定了能源效率管理和氣候減排方面的內(nèi)容，針對(duì)向大氣產(chǎn)生污染物排放的設(shè)備規(guī)定排放限值，并就燃料的使用條件、提高燃料利用率做出了規(guī)定。

也有國(guó)家以專門立法的形式規(guī)定了推動(dòng)綠色低碳發(fā)展相關(guān)的關(guān)鍵制度，如英國(guó)在《氣候變化法》中明確了碳減排目標(biāo)，設(shè)立了氣候變化委員會(huì)并明確其職責(zé)，建立了氣候變化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和碳預(yù)算制度并確立了碳排放交易體系。